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一座招標失敗十一次的BOT歌劇院、兩件最終仍得由政府來做的促參工程,戳破了哪些幻象?政府因為窮,沒錢做公共建設,期待由民間來做,但民間投資為什麼不來?

五月二十二日,在不分朝野的中部立委護送下,台中市長胡志強將花了十一年、由伊東豊雄設計、造價四三.六億元的台中大都會歌劇院,順利送入《國家表演藝術中心設置條例》二讀通過的法條內。

很快,這個流標十一次、促進民間參與公共工程史上最波折的委外經營案(OT),與國家兩廳院一樣,最終回歸政府經營的老路。民間參與,空一場。

根據文化部與台中市政府初估,每年,台中大都會歌劇院需編列三億元預算,預估每年虧損八千萬到一億元,繼續由全民買單。「文化的投資與商業、公共建設不太一樣,不能只看虧損,」台中市文化局局長葉樹姍說。

「這對國家是個好事情,一個表演團體可以規劃北、中、南三地各演一場,專業人才可以流通,」二十二日當晚六點,胡志強在另一個失敗BOT的工程遺址——秋紅谷國際會展中心,所改建而成的秋紅谷生態公園受訪。

但這件「好事」,媒體的評價是「生得出,養不起」、「文化部無奈接管」。

二○○四年,由鄉林建設得標的秋紅谷國際會展中心與交通轉運站兩大BOT案,在鄉林建設在地上挖了一個大洞、賣掉土石之後,遲遲無法履約,四年後以解約收場。至今鄉林仍與台中市政府纏訟中。胡志強以兩億元經費做簡易綠美化,將大洞變成公園,成為台中市第七期市地重劃區的熱門景點。

台中的國際會展中心最終落腳水湳。胡志強打算以最大規模開發案,在佔地二五四公頃的水湳園區,以三分之一土地、BOT的方式,打造會展、轉運站、旅館、購物中心四合一的經貿園區(現改名泊嵐匯會展中心)。沒想到,去年第一次開標流標。最後,胡志強決定會展中心由市政府出錢蓋。

歌劇院、秋紅谷、水湳國際會展中心,這三個台中民間參與公共建設的指標工程,相繼回到原點。期待的民間投資為什麼不來?人們能從台中得到什麼啟示?

台中三個指標促參案,凸顯出無法賺錢、沒有縝密計算的公共工程,雖打著促進民間參與的名號,最終不但無法吸引民間投資,反而留下各類爭議。

推歌劇院像賣預售屋

以台中大都會歌劇院為例,二○○三年六月,經建會審核通過大都會歌劇院的興建計劃,當時的附帶條件就是「必須交由民間營運」。且要求台中市政府必須「先引進可能的經營者參與規劃設計,以因應將來營運需要,使規劃、興建及營運合一,避免政府投資不符經營者需要,造成浪費及經營困難……。」

問題是,這種創新招標法,沒房子、不知誰要來表演,就要找營運商。「這不就像賣預售屋嗎?預售屋起碼還有樣品屋,買預售屋都還會擔心有沒有辦法蓋起來。現在我拿一個圖就要人家來投標,誰要來?但你要我招標,我只好不斷改條件,乖乖照辦,」胡志強說。

問他,怎麼會答應這樣的要求?

「你不知道中央什麼都要BOT嗎?政府希望什麼都不要出錢,任何公共工程,他都要你優先考量BOT。歌劇院還算好的,還願意花錢蓋,」胡志強說,「中央是陳義過高,求好心切。」

台中大都會歌劇院從二○○五年起,一共招標十一次,一直到二○一○年第九標,才真正有人投標。這位唯一投標者是毫無經營歌劇院經驗、承包台大醫學院國際會議中心營運管理的緻圓公司。往後兩次,緻圓均是唯一投標者,最後也取得最優申請資格。由於不甘心取得最優申請資格卻政策丕變,投訴信寄到文化部、財政部促參司。

促參司司長曾國基直言,台中大都會歌劇院吸引不了民間投資,一再流標,最大的問題是產品屬性。歌劇院公益性質強,不容易損益兩平,一開始就不該走向民間參與,應該政府自己做。

「台灣不能為了促參而促參,因為最後出面收爛攤子的還是政府,」曾國基直言,台中大都會歌劇院一開例,位於新北市板橋的大台北新劇院也醞釀比照,要從BOT改成政府蓋。

「在政治或選舉時,很多人把BOT當作萬靈丹。但BOT不是萬靈丹,必須評估可行,才真做得出來,」一位中央部會官員坦言,的確看到地方政治人物將爭取不到預算的公共工程,就說要用BOT辦理。「問題是,經建會覺得不符合成本效益的投資,民間也會算,為什麼要來?」這位官員反問。

二○○四年起,台中市政府開始規劃水湳,這塊台中市區內最後一塊大面積土地。胡志強的概念是要有一個大公園,三分之一給大學、三分之一經貿用地來支持公園與文教區。他預估,這整個開發案可以讓台中賺進八百億元。

經貿用地與住宅區土地是水湳開發案的金雞母。然而,經歷了八年的醞釀,還出國做了市場考察,可行性分析也通過了。去年九月,十六.五公頃的國際會展中心招商,依舊失敗。

三百億的水湳 民間玩不起

台中經濟發展局產業發展科長林敏棋分析,招商失敗的原因是開發的量體太大,企業要繳權利金五十億元,花二五○億元投資。

因為擔心一再流標,會讓地價愈賣愈低,胡志強攔下第二次的招標公告,宣布會展中心要自己蓋。這個決策,前後只花了一個半月。此時,原本一路說BOT可行的台中市,說法又改成「以德國經驗來看,會展都是政府投資與支持」,所以應該由政府自己蓋。

一位曾協助企業評估水湳案的律師說,水湳國際會展中心案之所以沒人投標,是因為開發案已經將最值錢的區位,南邊的逢甲商圈周遭土地賣掉。而邀請民間投資的經貿園區,位於整個基地的最北邊,且一次要蓋台灣最大—五千個攤位的會展場地,營運風險很高。

胡志強不諱言,中央並不贊成台中蓋會展中心,擔心會影響台北世貿中心,與即將落成的高雄世貿展覽會議中心。

「台北總有人說沒必要、裝不滿,外貿協會還做過一個評估。但我非常不能接受,因為我天天被人家(廠商)要會展中心,」胡志強信心滿滿,認為需求可以被創造。就像台中清泉崗機場一開始不被看好,但現在客流量快速成長。

台中國際會展中心的加入,能不能把全台會展市場做大,還是未定之天,但唯一可以確定的是,要拿這種「目前」看不見的想像來招商,民間投資不會來。

不僅是台中,台灣民間參與公共建設的構想風行了約二十年。二十年來,民間投資百億以上的民間參與公共建設大案只有十件。除了單純的碼頭建設與轉運站工程,這些大案都走得非常辛苦。

而基隆火車站與鄰近碼頭的都更案已招標三次;台北火車站前雙子星案已招標五次;一九九五年就登記列管的新北市大台北新劇院,依舊只是個計劃。這顯示,政府因為窮,無力進行大型公共建設與服務,期待以BOT推動,甚至認為民間投資能取代政府職能,根本是迷思與幻想。

「民間參與公共工程最終一定要從財務去看,」促參司司長曾國基直陳,投資額很大的公共建設,很難獲利,政府公有土地也不可能讓廠商去買賣。

財務配套:影子費率

民間因此對大型案件始終卻步。譬如,費率。台灣公共服務的收費普遍偏低,單靠收費很難達到九%以上的資金投報率門檻。因此台灣的標案非常畸形,附屬事業收入金額往往比本業大。

國外早已盛行多年的「影子費率」(shadow toll)概念,由政府貼補,擔保民間不虧損,但台灣遲遲不願引進。又譬如,若回收期太長,則必須由政府擔保,銀行才願意貸款的遊戲規則,也一直未定。

在大都會歌劇院與水湳園區走了一圈,回到原點之後,如果諸多結構性問題不解,請別再輕言開口,要用BOT促進民間投資。


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